海南燃油费十年经验浅谈实施过程中困难多

海南经验表明，燃油税改革的难点在于财税部门与公路交通等行业之间利益格局重新分配的巨大阻力。

　　最能说明海南附加费开征价值的莫过两点：一是海南省交通规费征稽的收业绩表。二是畅行无阻。

　　“燃油税改方案确已制定多时，但目前并无时间表。关键是择机开征。”近日，燃油税改的主导部门财政部税制司的一位官员告诉记者。

　　所谓“择机”，按照中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓的理解，就是今年。刘桓参与了2000年国家燃油税改革方案，而新的方案正是在此基础上形成的。

　　刘称，从诸多因素来看，今年开征燃油税，时机业已成熟，一旦错过，下一轮难度更大。

　　而同样参与方案制定的国家发改委、国家税务总局两部门并未有实质表态。记者求证时，得到的也多是模棱两可的回答。

　　也许目前只有等待。然而，这种漫长的等待，对实行燃油附加费改革达10年之久的海南省来说，已从最初的全国叫好，到中期的国家燃油税方案借鉴模式，变成目前的几许无奈。

　　这种无奈主要体现在，囿于国家燃油税或将开征，海南一直未出台燃油附加费的配套法规，致使法规不配套，执行有难度。

　　明显的例子来自出租车。“税费高，生意难做，用油不如用气。”在海口开出租车的王生称，自2004年中以来，海口90%的出租车司机自费将燃油改装为燃气，这样一来，每月可多赚1200元。

　　出租车如此，而海口众多承包的公交公司则直接将负责燃油附加费征稽的政府职能部门告上法庭，并多次胜诉。与此相伴生的是，跨省走私油和黑加油站日渐增多。

　　而没有开征燃油附加费的省市，在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款的现象仍然日益严重。

　　海南在等，全国其他省市也在等。而时机迟迟未到的背后究竟意味着什么？

　　十年改制

　　最能说明海南燃油附加费开征价值的莫过于两点。一是海南省交通规费征稽局的征收业绩表。截至2004年12月底，海南省交通规费征收突破8亿元，达8.2558亿元，同比增长10.2%。其中，汽油燃油附加费征收4.1451亿元，同比增长10.2%。

　　“纵向开看，1994年当年实现的燃油附加费，比1993年公路四费合一增长72%。此后，每年都保持约5000万的增加。”该局一人士称。二是海南公路畅行无阻。海南率先开征燃油附加费始自1994年。该年1月1日起，海南大大小小的公路沿线收费站卡，一夜之间人去楼空，这被当地车主称为“一脚油门踩到底”。

　　海南改制初衷很重要的一方面在于，当时公路乱设卡、乱收费、乱罚款现象比较严重。而从燃油中按一定比例筹集公路资金，则是国外通行的惯例。

　　1993年12月19日，海南省政府发布了《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》。这一在当时被称颂的海南模式即将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等四费合一，征收燃油附加费。燃油附加费变“有车付费”为“开车付费”，所有车辆在加油时都要缴付燃油附加费，并且“多用路者多付费”。

　　为此，海南撤销了省公路局，在此基础上专门成立了省交通规费征稽局(省交通厅管辖，公路局有关人员编入征稽局)，统一负责全省燃油附加费及其他交通规费的征收和稽查，市、县分设交通规费征稽所，实行垂直领导。而在之前，多家管理机构都可上路稽查。

　　燃油附加费在燃油销售中附加征收，这就涉及到对燃油站的管理。为此，海南采取了燃油经营资格一家审批制，即凡省内燃油经营企业，经省交通规费征稽局审批，取得《燃油经营许可证》后，方可从事经营燃油业务。此举使全省加油站从过去的近千家在五年内减少至300多家。并且，加油站在先交付燃油附加费后，才能从油库提油，然后再向加油车辆征收。

　　作为经营汽油的重要一方，海南军区发布命令，所属部队于1996年8月停止了一切汽油社会经营活动。

　　中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓称，此时，国家也准备开征燃油税，鉴于海南的先期试点，几个部委于1998、1999年派专家组来海南考察，高度评价了海南模式，随后，2000年国家拟订了燃油税开征方案。“当初的设想是在海南模式的基础上更进一步，以燃油税取代养路、客运附加、运输管理等10多项费种。”

　　“但此时，开征的困难也较大，一是油价上涨，二是公路收费人员安置难度大。而在利益格局调整也是阻力较多，这表现在财税部门与公路交通等行业之间。因为，收费是公路行业收入，收税是财政收入，公路收费可及时将部分收费返还于公路养护，而一旦纳入财税系统，能否实现按实需和及时返还，尚是个问题。

　　基于各种原因考虑，国家在上世纪末没有开征燃油税。截至目前，除海南外，其他省市仍实行公路设卡收费。

　　立法困境

　　而此时，海南面临的问题是，囿于国家或将开征燃油税，海南则没再出台燃油附加费的配套法规，致使法规不配套，执行有难度。

　　海南燃油附加费的法规建设止于1996年。

　　在前叙1993年管理办法的基础上，海南省政府于1994年4月29日发布《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法补充规定》。

　　法规建设再次升级。1996年6月18日，海南省政府发布《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理条例》，并同时废止1994年和1993年发布的两部规章。

　　海南省交通规费征稽局一人士称，主要是考虑国家将开征燃油税，海南没有必要再新立法规，但燃油税之议时热时冷，海南也被耽搁数年。如对1996年管理条例出台实施细则，制定《燃气车征收管理条例》都是很棘手的事。

　　法规建设不配套的一个负面效果是执法问题多。其中，一个突出的问题是，海南一些公交公司不愿交纳养路费。

　　公交公司的理由是公交车辆不在国道和省道上行驶，不需要缴纳养路费。其依据是海南1989年颁布并实施至今的《海南省公路规费管理办法》的第十九条规定，对固定在市区管养线路上行驶的公共大客车、电车免征养路费。

　　而海南省省交通规费征稽局则认为，由于城市扩容，一些国道和省道多穿越海口市区；公交公司多承包给个人，具有商业行为，并不再享受财政补贴，因此需要征收养路费。

　　争执不下，诉讼相见。“自上世纪90年代中期以来，多家公交公司不断将征稽局告上法庭，目前已有七八宗诉讼案，且多以征稽局的败诉而告终。”海南省交通规费征稽局一人士称，“我们也是没办法。”

　　不仅如此，自2004年中以来，海口90%的出租车司机则干脆自费将燃油改装为燃气。

　　在海口开出租车的王生称，“我们每月要交公路基金398元，这是固定的，而开征燃油附加费后，海口90＃的汽油是每升4.61元，下面市县有的是4.7元，而附近的湛江才3元多，贵了1元多。如用油，每公里是45分，而用气(天然气)，则是每公里25分，两相比较，用油每天少赚40元左右。”

　　“税费高，生意难做，用油不如用气。这样一来，每月可多赚1200元。即便如此，如果是承包出租车的，每月也就收入2000元左右。而买断出租车的，则可赚到5000元。”

　　“有的私家车也想用气，但政府则不允许，不用油，则不给办年审，而且，出事后保险公司也不理赔。”

　　更为严重的是，由于是只海南一省在燃油中附加相关费用，跨省走私汽油则相当严重。

　　“目前，海上走私的多是来自广东方面的油。”前叙海南省交通规费征稽局人士称，仅2004年，就查没汽油430吨，查扣载油小木船82艘。“而在岸上，油则直接放在居民点，让你查不胜查，去年抓了几次，查处20多吨。但抓的只是一点点，主要是人力不够。”

　　“如果全国开征燃油税，国内油价接近统一，跨省走私则不会存在，以后更多要面对的是境外走私和地下炼油点的问题。我们期待燃油税开征。”

　　等待燃油税改

　　海南省交通规费征稽局人士称，在等待燃油税数年未果之后，则于近日向省政府就燃气附加费问题提交了一份方案。

　　方案即对燃气车实行价外征收，燃气附加费征收模式与燃油附加费一致，由加气站预交，并在车主用气时附加。

　　“现在刚报上去，估计批下来还需要一个时间。”

　　就在海南思谋变革之际，国家燃油税开征再次掀起热论。

　　1月25日，上海经济信息中心人士有关人士向外界透露，原可能在年初正式实施的汽车燃油税政策已推迟，但肯定在今年内会实施。据估计，即将实施的汽车燃油税税率大约在30%到50%之间。

　　而国家税务总局局长谢旭人日前也表示，取消养路费、开征燃油税已经进入审批程序，一旦油价合适就可以开征。

　　但是，记者在向参与方案制定的财政部、国家发改委、国家税务总局等部门求证时，并未得到确切的实质表态。

　　刘桓称，实际上，今年的时机也已经成熟。一是燃油价格目前是相对高点，要把控价格回落期，国际油价减至每桶30-32美元，则可开征。二是国内通货膨胀的压力目前得到了一定控制。三是财政每年增收5000亿，有一定余钱，而通过国家财政补贴，则可理顺各部门之间的利益格局，如对公路交通等部门实行一定补贴，解决不是问题。

　　而更深层的原因在于，目前，燃油税开征的背景与以前发生的变化，此前开征燃油税的初衷是以税代费，并相应减少车主负担，至少不至增重。而现在开征则涉及到石油战略和能源问题的实际考虑。能源安全有两块，一是开源，一是节流。从节流上讲，必须开征。

　　另一方面，在2000年燃油税方案中，各部委和专家层颇有争议的地方，目前也发生了变化。一是从量(定额)征收还是从价(定率)征收的问题。现在看来，还是从价征收的好，能够较好反映油价的变化。二是在生产环节还是在零售环节征收的问题。以前考虑的是生产环节，由于税控机的出现，现在可调整到零售环节。

　　“总之，这轮时机要把握好，一旦错过，下一轮难度更大。”刘桓称。

　　海南经验表明，燃油税改革的难点在于财税部门与公路交通等行业之间利益格局重新分配的巨大阻力。　　最能说明海南附加费开征价值的莫过两点：一是海南省交