2008年中国经济大事之----燃油税改革

　　２００８年１２月５日，国家发改委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。

　　２００８年１２月１８日，国务院印发关于实施成品油价格和税费改革的通知，决定自２００９年１月１日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费；同时，将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高０．８元，即由每升０．２元提高到１元；柴油消费税单位税额每升提高０．７元，即由每升０．１元提高到０．８元；其他成品油消费税单位税额相应提高。

　　关键词：燃油税　消费税　养路费

　　关注程度：政府：★★★★☆
　　　　　　　民众：★★★★★
　　　　　　　宏观影响指数：★★★★

　　［点评］：正所谓千呼万唤始出来，酝酿了十几年的成品油价税费改革终于启动，改革方案在２００８年最后一个月向社会公开征求意见，并于２００９年１月１日开始实行。该方案采取的是在现行成品油价内提高消费税的形式，并取消公路养路费等六项收费。这种实质上以规范养路费形式进行的税费改革，体现了政策制订者稳妥推进渐进改革的思路，而这也意味着人们最为关心的成品油定价机制改革不可能一蹴而就。（注：本文为了通俗方便，直接以“燃油税”的称谓称呼“成品油消费税”。）

一、燃油税的历史

　　从１９９４年开始提出燃油税，到２００９年开始实施，已经过去了１５年了。

　　对于一项税收政策从提议到实施能经过十几年的历程，其背后必然充斥着各种利益的较量。我们一般把这归结为３个因素：一是“费改税”将使交通部门近３０万员工无法安置；二是地方利益收归国家财政引发博弈；三是国际油价近来连连攀升，居高不下。出台一项新政，固然要平衡各方利益，但一拖十余年，除了感慨部门利益的强大以及政府协调的不足，或许更该反思的是我们究竟浪费了多少时间成本。

下面是燃油税的历史行程：

　　１９９４年，有关部门即正式提出了开征燃油税的动议。

　　１９９７年，全国人大通过的《公路法》首次提出以“燃油附加费”替代养路费。

　　１９９８年１０月，九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案。

　　１９９９年１０月３１日，全国人大常委会第十二次会议才通过了《公路法》修正案，正式将“燃油附加费”改为“燃油税”。

　　２００１年１月４日，时任国家税务总局局长的金人庆在国务院新闻办记者会上透露，燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税种。

　　２００２年１月，国家税务总局局长金人庆称：“燃油税将择机出台”。

　　２００３年１月，国家税务总局局长金人庆表示：出台燃油税的准备工作已经就绪，“何时出台关键在时机”。２００４年３月，国家税务总局局长谢旭人透露，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中，一旦时机成熟将适时开征燃油税。

　　２００５年１月１１日，国家税务总局局长谢旭人宣布，经过几年的研究，我国在征收燃油税方案上已有了初步的意见，目前需要选择一个比较合适的时机征收燃油税。

　　２００８年１１月２６日，国务院常务会议审议燃油税费改革方案，向社会征求意见。

二、燃油税与国际油价

　　在以往当人们提到燃油税，有关部门总是以国际油价处于高位为借口。确实，在２００８年７月份，国际油价曾经达到过每桶１４７美元的高位，但是在前几年，油价是处于历史低点的，为什么不改革？显然，高油价只是一个借口，是在掩人耳目。

　　实际上，油价虽然是燃油税改革的一个因素，但不是全部因素，也不是关键因素，也不能说低油价就是最好时机，而高油价就不适合。

三、燃油税与环境保护

　　这次成品油价税费改革的目标是，通过建立规范的税费体制和完善的价格机制，实现促进节能减排、环境保护和结构调整，公平负担，依法筹措交通基础设施维护和建设资金等多重政策目标。

　　但是，在税费改革答记者问中，对燃油税的使用是这样规定的：这次调整税额形成的税收收入一律专款专用，主要用于替代取消公路养路费等六项收费后的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。很显然，改革的多重目标是在燃油税的使用中体现不出来的，仅仅体现了筹措交通设施维护和建设资金，节能减排、环境保护只是改革期望的一个美好的“副作用”。也就是说这次改革归根到底就是“把费转变成税”。

四、燃油税与国内油价

　　国内油价最被人们诟病的是垄断与不透明，人们期盼着燃油税的改革在一定程度上是期盼成品油定价机制的透明化，而此次涉及到成品有价格方面的措施只是一句话：国内成品油价格与国际市场原油价格继续实行有控制地间接接轨。从这句话就可以看出，透明的油价机制还是水中花。

五、燃油税对某些行业的影响

　　此次税费改革将对石油石化、交通运输、汽车等行业将带来不同程度的影响。

　　石油石化行业，作为产业链最前端的行业，有望在税费改革中长期获得稳定受益。《征求意见稿》提到，要完善成品油价格形成机制，理顺成品油价格。国内汽、柴油出厂价格以国际市场原油价格为基础，加国内平均加工成本、税收和合理利润确定。也就是说，在将来制定油价时要考虑炼油企业的利益，像原来那样出现人为的政策性亏损，然后给与政策性补贴的行政做法将大为改变。

　　汽车行业，汽、柴油等成品油消费税价内征收，单位税额提高后，现行汽、柴油价格水平不提高，这明显低于此前市场预期的３０％～５０％的税率，这将有望降低消费者的用车成本，从而起到鼓励消费的作用。汽车行业的上下游产业链较长，汽车消费市场的启动会在拉动内需方向起到十分积极的作用。交通运输，公路运输行业的主要成本是成品油和柴油，征收养路费时，其成本相对固定，用车越多效益越突出，而改征成品油消费税之后，无疑将增加了其经营成本，对业绩产生负面影响。税费改革之后，铁路运输的优势将更加显露出来，行业发展前景乐观。而高速公路短期内未必会受到影响，其未来存在一定的变数。但可以预期的是随着二级公路逐渐取消收费，必将使得部分对价格敏感的车辆从高速公路分流到二级公路，从长远来看对高速公路造成负面影响。

六、关于燃油税的观点

　　清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵：我觉得这个燃油税方案应该讲清一个道理，同时建立一个机制，道理是什么呢？要战略意义上认识这个东西，要从中国经济的长期发展认识这个东西。原油和我们的其他产品不一样，４８％、５０％是进口的，为了进口这４８％的原油的消耗，我们实际上耗费了大量的军事、外交和其他商业上的各种各样的资源，实际上每一升油在消费者税里，我们还有很多看不见的、没有算进到我们国际油价成本的成本，这个成本必须拿出来，从长远来看，如果我们依赖或者进一步上升我们进口的份额的话，必然在战略上和主要的西方国家包括美国会形成一个战略上的竞争关系，美国人会想了，我们花费了生命，耗费了上万亿美元的资金，打了两场战争，１８年之前打了科威特战争，解放了科威特，保障了石油的供给，之后又打了伊拉克，虽然事实证明是错误的，但是凭什么中国开车的人和美国人平起平坐？以同样的价格购买石油呢？所以长远来看，这个事情是不可持续的，
必须要从战略上认识，必须把我们的燃油税、汽车消耗从依赖石油、依赖燃油逐步转换过来。

　　机制，我认为应该把相当一部分的燃油税获得的收入，就是税收收入，转到支持可替代能源或者说节能环保的和耗电的汽车，这个不仅给我们开车族创造福音，为他们的长远利益服务，以后的车很多的都是耗电的了，同时也是帮我们中国在纯电气车行业方面，让我们占领商机，这个商机美国人已经看清楚了，我建议把一千亿除了补贴农村之外，拿出一大部分来补贴低能耗的机车购置，补贴电动汽车的销售、研发。

　　中国社科院财贸所副所长高培勇：从方案的内容看，燃油税不是简单的费改税，主要目的是要建立一个科学发展的机制，推进节能减排。燃油税实行从量征收，意味着消费者多用油多交税、少用油少交税，与统一定额交纳养路费相比，燃油税方案显然更加公平合理，有利于鼓励社会节约能源、减少污染。发改委宏观经济研究院研究员王小广：燃油税调整起到置换作用，将税赋合理化，但是从总体来看，税赋并不会增加太多。

　　中国能源网的ＣＥＯ、能源专家韩晓平韩晓平：以节能环保的理由来催生燃油税站不住脚，按照这种理由，那么所得款项应该专项用于环保补偿，但燃油税却是大部分用于道路建设。如果要节能环保，就应推出“能源环境税”。如果以环保理由征收燃油税，国家以后就无法再推出相关环境税收政策。

　　东方证券研究所的研究报告《燃油税政策解析》指出，油价高位时征收燃油税，消费者并非不能接受，燃油税难产，归根到底是中央、地方各行政部门之间利益难以协调的结果。涉及其中的部门包括前交通部和地税局。将交通部、地税局开征几十年的养路费、车船使用费等转成燃油税，划归中央税收，地税与国税利益矛盾非常直接。

　　新华信汽车事业部副总经理陈育松说：征收燃油费的终极目的是调整消费结构，鼓励使用节能车型，但是今次公布的方案为中间妥协性方案，其取消的收费并不包括此前关注度比较高的过桥过路费，因此效果也打了折扣。相比之下，在海南省的试点就比较彻底，虽然每升按油价征收６０％，幅度更高，但是取消了整个海南的道路收费，影响力度大。折衷的原因在于中国公路投资结构的复杂，一次性取消收费会在退费、补偿方面阻力重重。

　　中金公司：方案短期对石油需求影响不大，长期则促进节约用油，将对石油需求带来负面影响。关于成品油价格形成机制：我们认为：（１）国家将继续适当调控，政策风险将长期存在；（２）国家并没有给出详细透明的定价机制，也没有说明具体的合理利润，未来炼油毛利的不确定性仍存在；（３）最高零售价格将原流通环节差价中允许上浮８％的部分缩小为４％左右，这直接压缩了营销业务的毛利空间，对石油公司有负面影响。

　　小结：燃油税虽然是千呼万唤始出来，但毕竟是出来了，尽管新方案仍存争议，但推出来了，就是历史的一大进步。因为对发展中国家来说，制度远比税率水平更加重要，其深远的意义早已超越了税制本身。

　　作者：中经分析小组
　　执笔：金双利

　　２００８年１２月５日，国家发改委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。　　２００