超越“费改税”的逻辑 _车主之声·汽车大世界

　　2008年12月5日晚，众人瞩目的《成品油价税费改革方案》由四个部委（国家发改委、财政部、交通运输部和国家税务总局）联合正式公布，向全社会征求意见。顿时，社会反应如潮，不同的社会成员站在不同的角度纷纷解读、评议这个方案，各种媒体充满了这方面的声音和文字。其实，在这个征求意见方案出台之前，各种媒体都以极大的热情在关注这项改革的进展。尤其在可以自由发表意见的互联网上，对这件事情的关注度更高。一方面，政府公布改革方案征求意见;另一方面，社会大众充分发出自己的声音，表达自己的所思所想。不论这其中还存在多少不尽如人意之处，也许政府的方案还不太完善，也许有的意见过于偏激，但政府与公众之间的这种互动本身，对于中国而言，都是弥足珍贵的。从三十年的时间跨度来看，这无疑是中国（大陆）在公共政策决策方面的巨大进步。这几年来，像这样的互动不断增多，政府越来越宽容地对待各种不同的意见，社会大众也越来越理性地参与其中，关心国家大事，参与公共决策。

　　作为一种公共讨论，存在不同的看法是十分正常的事情。但从多数讨论问题的视角来看，并没有超越费改税的逻辑。如此一来，也就陷入到许多无法释怀的困惑之中。费改税的逻辑是十年前形成的，这十年来，政府不断提出“择机”实施燃油税，于是，燃油税这个概念也就在老百姓的心目中扎下了根。而这次公布的改革方案，是将价税费捆绑在一起推出的，这使公众在解读这个方案时，不由自主地顺着费改税的逻辑路径来思考，从而造成了沸沸扬扬的许多不同意见。在这众多的不同意见背后，不少是公共决策的目标选择不清晰带来的。或者，在多目标的情况下，目标层次不清所致。正是目标的不清晰，在四部委联合实施三项改革——成品油消费税改革、道路交通收费改革与成品油价格形成机制改革——的情况下，更是在“价、税、费”之间产生了许多联想，从而进一步带来了不少误解。诸如加重了老百姓的负担，车主的税负比养路费的负担重了；负担不公平，应给原来不交养路费的群体退税或补偿；原来收费的人员现在应当转为收税，所谓人随事转；燃油消费税单位税额提高会使成品油价格上涨；原来一直说择机实施燃油税，而现在的做法却是并入现行消费税之中，这似乎使这项改革的意义打了折扣，如此等等。

　　如果把上述三项改革的目标单独提出来，并分别加以实施，诸多的误解也就迎刃而解了。三项改革各自服从不同的目标，不把税费连在一起来思考，那么，费改税的逻辑自然就破除了。当然，在实际操作上，在同一个时间由不同的部门协同实施三项改革，比各自改革无疑是更优的选择。其实，只要我们在思考上述改革的时候不捆绑在一起，视为同时进行的三项改革，并具有不同的目标，这样就可以超越十多年来形成的“费改税”逻辑，避免陷入从“费”到“税”的逻辑陷阱。显然，要做到这一点并不容易。如何使公共决策不被误读、误用，从而使决策不误入歧途，最重要的是明晰其目标，选好切入点。

燃油消费税改革的惟一目标：节能环保

　　这次改革的内容主要是提高成品油消费税单位税额，由原来汽油一升征收消费税0.2元，提高到1元；柴油一升0.1元，提高到0.8元。其征收环节和征收方式不变。可以说，这是针对成品油单位税额的一次改革。用挑剔的眼光来观察，这也许算不上“改革”，仅仅是税额的调整。从单位税额提高的幅度来看，不可谓之不大；但从1元和0.8元这个单位税额本身来看，与发展中国家、发达国家进行比较，亦不可谓之高。因为这个税额在成品油零售价格中的比重，既低于发达国家，也低于像印度、越南、巴西等发展中国家。如果仅仅是看到税额提高，也许就会和政府“谋利”联系起来，似乎是政府在想方设法增加收入。不错，提高成品油单位税额，政府税收收入自然会增加。但若仅仅限于增加收入这样一个简单的目的，那倒不如全面提高税率来得更容易，大可不必只在燃油上做文章。所谓用燃油消费税来替代养路费等收费来筹集道路交通维护、建设资金的说法，实际上是混淆了改革的目标。

　　这次消费税改革只拿燃油开刀，其根本目的在于强化税收对燃油消费的调节，并形成一种内生的自动调节机制，以有利于节能减排和环境的保护。现在是一个化石能源时代，燃油的重要性是不言而喻的，尤其是对我国这样的正处于工业化和汽车化的发展中国家，燃油是工业化经济的血液。然而，对我国而言，燃油又是十分稀缺的东西，随着我国工业化进程的推进，燃油的对外依存度已经达到50%。有人认为，如果一个国家的这个依存度达到70%，则需要出动军队来维护，不然，国家燃油安全不保。另外，尽管我们的生产生活离不开燃油，但燃油消费同时也带来了废气的排放，污染环境。随着燃油使用范围扩大，燃油消费规模迅速增加，对大气的污染日趋严重。对于这一点，我们都有切身感受，无须多言。面对这种情势，节约能源、提高能源使用效率、减少废气排放是我们惟一的选择。从国外的一些做法来看，运用税收手段来调节燃油消费行为，促进节约、减少排放是行之有效的。

　　燃油消费税可以产生两种效应：一是使污染环境的外部成本内部化，由燃油消费者来承担一部分环境成本。消费越多，承担的就越多；反之，承担的就少，这样就可以调节燃油消费者的行为，促使其减少燃油消费，以达到减少排放的目的。而燃油消费者行为的变化可以传导到生产者，促进燃油效率更高、更省油产品的研发，如研发混合动力车、生产出更省油的车或生产更多小排量车等等，这样可带动产业结构朝着节能环保的方向发展。这从美国和日本的汽车产业发展变化的对比中不难得到一些启示。

　　二是通过燃油消费税，政府可以收回一部分环境成本，治理燃油消费导致的环境污染就有了相应的一部分资金来源。长期以来，我国燃油使用是低成本的，不仅体现在定价上，也体现在税收上。面对严峻的环境形势，运用税收手段来调节燃油消费、保护环境已经势在必行。这同时也是推动绿色税收，实现税制“绿化”的一个重要步骤。单凭上面的理由，提高燃油单位税额也是顺理成章的事情。

　　保护环境，人人有责。按照污染者付费的原则来看，无论是以何种方式消费燃油，也无论是何种行业，承担相应的燃油消费税是无可推卸的。因为任何燃油消费，同时都意味着废气排放，污染环境。如以另外的理由（如原来不交养路费），可以使一部分群体不承担相应的燃油消费税，那么，这无异于在强调节能环保的同时，鼓励一部分人扩大燃油消费，增加排放，如此一来，节能减排和保护环境的目的将无法实现。从这里可以看出，要使税收手段调节燃油消费行为真正有效，其前提条件是燃油消费税必须“全覆盖”，不能给予任何行业、群体提供税收优惠、或退税、或给以补偿。至于针对困难群体和公益性行业实行与油价涨落挂钩的补贴，则另当别论。

道路交通收费改革的目标：规范政府收费行为，减轻社会负担

　　这次改革的主要内容是取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费，同时逐步取消政府还贷的二级公路收费（包括二级公路上的隧道、桥梁收费），不再审批二级公路收费。而对现有的二级收费公路，则允许经营者按照合同继续经营。从这些内容不难看出，这次道路交通收费改革的目的主要是清理取消一部分道路交通收费，规范政府部门收费行为，减轻社会负担。公路养路费、车辆通行费等收费项目，其惟一的功能是筹集道路交通维护和建设资金。在急需发展道路交通基础设施，而一般预算资金又不足的情况下，按照使用者付费的原则，向使用者征收相应的费用是合理的。同时，通过债务融资的办法筹集资金，弥补一般预算资金的不足，发展不同形式的二级收费公路也有其必要性。

　　但发展到今天，通过公路养路费等收费项目来筹集道路交通维护和建设资金显现出越来越多的弊端和缺陷。一是以这种方式筹集资金的直接成本极高。初步统计，交通部门收费人员超过20万人，筹集的资金不足2000万元，除了人员开销等人吃马喂，剩下来能用于维护和建设的资金相当有限。其中二级路收费人员达到10万人，管辖的二级收费公路为10万公里，大约是一公里一个收费人员，其设立的站点占到全部收费站点的80%，收费多是用来养人了。某地一个二级路收费站点，收费人员达到102人，管辖路段仅86公里，收来的钱不要说还本付息，连养人都困难。如果继续以这种方式来筹集道路交通维护和建设资金，将是社会财富的极大浪费。二是以这种方式筹集资金还带来很高的社会成本。例如交养路费，需要车主耗费时间、精力和财力，从单个人来看，似乎一年就一次或两次，但从全社会来看，却是成本不低。再如二级公路，到处设有收费站点，妨碍出行，降低了道路交通的使用效率，也耗费了车主不必要的大量时间和精力。这些都是带给社会的无形成本，属于强加给社会的一种超额负担，降低了国民福利。三是偷逃费现象严重，而且难以查处，造成负担不公平，已经背离了使用者付费的原则。四是随意减免收费，或者随意搭车收费，收费不规范，造成许多民怨，损害了政府形象。从上述这些弊端可以看出，完全以收费方式筹集道路交通维护和建设资金的历史使命已经完成，取消上述这些收费已经是时候了。当然，什么事情都不能毕其功于一役，养路费等六费一次性取消，政府还贷的二级公路收费逐步取消，一级路和高速路的收费暂时还不能取消。因为收费的一级路和高速路多是民间资金投入建设并获得特许经营权，如果取消收费，则首先需要政府花巨额资金把经营权赎买回来，这不是当前财政能力所能承受的。

　　就此而言，即使没有燃油消费税改革，取消养路费等收费项目也是顺其自然。在操作上，既可以联动，也可以单独进行。但恰恰是“费改税”的逻辑，把我们套住了十多年，以至于对上述这些社会反响早已相当强烈的收费项目迟迟难以取消。如2004年颁布的《收费公路管理条例》早已明确规定，东部地区停止发展新的二级以下（含二级）收费公路，但二级收费公路的发展却并未因这个条例的颁布而止步。1999年10月全国人大修订《中华人民共和国公路法》，明确提出“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，但收费却并未因此而取消，一直延续到了今天。从“费”变为“税”的思维导致上述收费项目与燃油消费税人为地栓在一起，在燃油消费税难以调整的情况下，上述收费项目也无法取消。这使改革人为地变得复杂化：费存在与否，依赖于税改；而税改又受制于原来与费相关的各种既得利益，如税率的确定、新形成的税收收入分配、人员安置等等，都人为地与税联系在一起。比照2008年9月1日取消工商管理费这件事来看，由于没有“费改税”的说法，这项改革反而变得很简单。如果“桥归桥，路归路”，燃油消费税改革也好，道路交通收费改革也好，都变得更容易、更简单，就没有那么多的攀比、也没有那么多的既得利益的拷量。

成品油价格形成机制改革的目标：更真实地反映资源的稀缺性

　　这次改革思路归纳起来是两点：一是对国内成品油价格依然实行政府定价，与国际市场有控制地接轨；二是由政府模拟市场，建立既反映国际市场石油价格变化和企业生产成本，又考虑国内市场供求关系；既反映石油资源稀缺程度，又兼顾社会各方面承受能力的形成机制，促进资源节约和环境保护。这是一种“政府+市场”的价格形成机制，与过去相比，加大了市场因素的权重。其具体做法是，对汽油、柴油设定最高零售价，在这个“天花板”之下可由企业自主确定具体零售价格；当国际原油价格变化超过一定幅度时，相应调整国内成品油价格，该升则升，该降则降。

　　这种价格形成机制的改革，在逻辑上与前面两项改革没有必然的联系，既可以同时进行改革，也可以独立进行。这就是说，价、税、费可以分别进行改革，并无“联动”的内在联系。从实际操作来看，油价的调整是先于燃油消费税改革和道路交通收费改革的。

　　上述三项改革目标不同，意义也不同。从实施方案内容上分析，燃油消费税改革是当前这三项改革中最重要的，也是意义最大的，税收调节燃油消费的力度大大加强，并形成了一种“多用多缴，少用少缴”的公平调节机制。其次是道路交通收费改革，规范了政府部门收费行为，大大减少了政府收费筹资的社会成本。然后是成品油价格改革，更真实地反映资源的稀缺性，有利于促进资源节约和优化资源配置。（作者系财政部科研所副所长）

　　2008年12月5日晚，众人瞩目的《成品油价税费改革方案》由四个部委（国家发改委、财政部、交通运输部和国家税务总局）联合正式公布，向全社会征求意见。顿时